La présente note donne un aperçu du système des marchés publics tel qu’il se présente aujourd’hui, en dégage quelques faiblesses et fait le point des actions déjà menées ou en cours, ainsi que des perspectives à plus ou moins brève échéance.
I°- COMPOSANTES DU SYSTEME
Le système des marchés publics béninois repose sur un environnement institutionnel ainsi qu’un cadre législatif, juridique et réglementaire définis ainsi qu’il suit :
I-1. Environnement institutionnel
Il comprend trois catégories d’organes, à savoir :
- un organe de régulation ;
- un organe de contrôle ;
- des organes de passation.
L’organe de régulation
Placée sous tutelle de la Présidence de la République, la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics (CNRMP) a pour missions la définition des politiques et la modernisation des procédures, le contrôle non juridictionnel indépendant, la formation des acteurs et le développement du cadre professionnel, et l’évaluation des performances du système.
Plus spécifiquement, elle a en charge de :
- identifier les faiblesses éventuelles du code des marchés publics ;
- conduire les réformes des marchés publics ;
- préparer et mettre à jour les textes d'application ;
- diffuser la réglementation et veiller à son application ;
- effectuer et faire réaliser des audits techniques ;
- recevoir les dénonciations des irrégularités constatées ;
- recevoir les recours exercés par les soumissionnaires ;
- programmer et organiser la formation initiale/continue des acteurs ;
- évaluer périodiquement les acteurs ainsi que les procédures.
L’organe de contrôle
Placée sous tutelle du Ministère en charge des Finances, la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) est l’organe de contrôle. Sa mission vise la conduite, au plan national, des procédures de passation de tous les marchés publics.
La DNMP effectue un contrôle :
- a priori, du processus de passation des marchés publics dont les montants sont égaux ou supérieurs aux limites de compétences fixées par décret ;
- a posteriori, du processus de passation des marchés publics dont les montants sont inférieurs aux limites de compétences ;
- a priori, de tous les plans de passation des marchés publics.
Elle est chargée de :
- Pour les montants égaux ou supérieurs aux limites :
- donner un avis sur les projets de dossier d'appel à la concurrence ;
- donner un avis sur les résultats des appels à la concurrence ;
- donner un avis sur les projets de marchés ;
- viser les marchés financés sur les budgets autonomes des sociétés et offices d'Etat.
- Pour les montants inférieurs aux limites :
- viser les marchés financés sur les budgets autonomes des sociétés et offices d'Etat.
- Quel que soit le montant du marché :
- examiner pour suggestion à faire au Ministre des finances, les demandes d'autorisation de passation des marchés de gré à gré ;
- examiner les demandes d'avenants aux marchés publics ;
- effectuer des audits internes en vue de contrôler et de suivre les procédures de passation et d'exécution des marchés publics ;
- assurer le suivi et la vérification de l'exécution physique et financière des marchés publics ;
- centraliser les informations, créer et gérer les banques de données ;
- assurer une assistance aux autorités contractantes et maîtres d'ouvrage pour le choix de la procédure, et ce, à toutes les étapes de la procédure de passation des marchés publics.
Les organes de passation
Dénommés Cellules de Passation des Marchés Publics (CPMP), les organes de passation sont placés sous tutelle des maîtres d’ouvrage que sont les Institutions de l’Etat, les Ministères et Sociétés d’Etat, les services déconcentrés de l’Etat et les Collectivités locales.
Les CPMP ont pour mission la conduite de l'ensemble des procédures de passation de tous les marchés dont les montants sont inférieurs à ceux définissant les limites de compétence.
Dans la limite de leur compétence, les CPMP ont pour attributions :
- l'élaboration du plan de passation des marchés publics annuel du maître d'ouvrage et sa transmission à la DNMP ;
- l'élaboration des dossiers d'appel à la concurrence en collaboration avec les directions techniques compétentes ;
- le lancement des appels à la concurrence ;
- l'ouverture, le dépouillement, l'analyse et le jugement des offres ;
- la rédaction des procès verbaux et la soumission aux maîtres d'ouvrage des conclusions des travaux ;
- la préparation des projets de marchés, ainsi que leur visa ;
- le suivi de l'exécution des marchés ;
- la participation aux réceptions des prestations ;
- la tenue d'un tableau de bord sur les délais de passation des marchés.
I-2. Cadre législatif, juridique et réglementaire
Il repose sur :
- deux principaux textes ; et
- un nouveau code des marchés publics, en attente de promulgation.
Les deux principaux textes sont :
- l’ordonnance 96-04 du 31 décembre 1996 portant code des marchés publics et ses décrets d’application pris en 1999 ;
- la loi n° 2004-18 du 27 août 2004 portant modification de l’ordonnance n° 96-04 du 31 janvier 1996 portant code des marchés publics applicable en République du Bénin, et ses textes d’application.
C’est pour corriger les insuffisances notées dans ces textes que la CNRMP a élaboré, en 2006, un projet de code des marchés publics et délégations de service public, lequel projet, transmis à l’Assemblée Nationale courant octobre 2007, et voté le 26 janvier 2009, est actuellement en attente de promulgation.
II°- LES FAIBLESSES DU SYSTEME
Elles concernent :
La mauvaise perception qu’ont les acteurs en général, de l’esprit de la réforme
D’une façon générale, le système de passation des marchés publics né de la Réforme, est perçu par les maîtres d’ouvrage et certains acteurs du Secteur privé, comme un véritable facteur de blocage, un "machin" fabriqué de toute pièce, qui n’a d’autre résultat que de freiner et de compromettre la mise en œuvre efficace des projets.
A cet égard, les structures faîtières en charge de la gestion de la Réforme, en l’occurrence la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP), et la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics (CNRMP), sont à tort ou à raison, considérées comme des empêcheurs de tourner en rond, si ce n’est comme de simples nids à corruption, et généralement traitées comme tels. Cette mauvaise perception qu’il importe de corriger rapidement, et qui se traduit par une série de mauvaises pratiques est, pour une large part, imputable aux difficultés rencontrées par la CNRMP.
En effet, l’Organe de Régulation, tel qu’il opère depuis son installation, apparaît comme une structure relativement « marginalisée ». Disposant de peu de moyens, il peine à se donner la visibilité nécessaire et donc à prendre sa vraie place dans le système.
Les dysfonctionnements observés dans la chaîne de passation des marchés
Les principaux dysfonctionnements observés dans la chaîne tiennent, pour l’essentiel, à :
- des problèmes de compétence des acteurs et de méconnaissance des textes régissant les marchés publics, toutes choses qui nuisent sensiblement à l’efficacité globale du système ;
- divers actes attentatoires au Code des marchés publics, lesquels mettent sérieusement à mal, les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des soumissionnaires et de transparence des procédures, qui fondent les marchés publics.
III°- ACTIONS EN COURS ET PERSPECTIVES
Pour remédier aux problèmes sus-énumérés, la CNRMP a mis en route une série d’actions dont les plus importantes sont ci-après énumérées :
III-1. Renforcement de la capacité opérationnelle de la CNRMP
Le succès de la Réforme passe par la nécessité de renforcer la capacité opérationnelle de la CNRMP. Il s’agit en substance, d’en restaurer l’autorité et la crédibilité, puis de lui donner une meilleure visibilité au double plan de la rationalisation de ses outils de gestion et du financement de ses actions.
III-1.1. La rationalisation des outils et normes de gestion interne
Pour garantir un pilotage efficace du système, la CNRMP s’est dotée d’un Plan stratégique et opérationnel pluriannuel 2009-2011, avec l’appui financier de la DANIDA. L’élaboration de ce document cadre, qui vise avant tout à installer une gestion axée sur les résultats dans le système des marchés publics, permettra d’éviter tout pilotage à vue, de nature à compromettre l’atteinte des ambitieux objectifs visés. Les documents, déjà validés, sont en cours de finalisation avant leur vulgarisation.
III-1.2. Au plan du financement des activités
L’objectif global de la Réforme des marchés publics, faut-il le rappeler, est essentiellement de contribuer à l’amélioration de la gestion des finances publiques. La qualité de la dépense publique étant, pour ainsi dire, vitale pour la création de la prospérité nationale, la question du financement de la Réforme requiert une attention de premier plan
En tout état de cause, l’intérêt y attaché par les partenaires au développement de notre pays, est suffisamment éloquent. D’ores et déjà, la CNRMP a initié la réflexion sur un mécanisme de financement endogène au système.
III-1.3. Une politique davantage affirmée d’information et de communication
La solution à la faible visibilité de la CNRMP passe par la mise en œuvre d’une politique d’information et de communication, mieux pensée et plus offensive. Un plan intégré élaboré à cet effet, connaît déjà un début de réalisation.
III-2. Renforcement des capacités des acteurs
Les dysfonctionnements observés dans la gestion des marchés publics sont dus, pour une large part, à un problème de compétences au niveau de la plupart des acteurs. Pour lever les blocages identifiés, la CNRMP a inscrit dans son Plan d’Actions 2009, trois (03) principales activités, à savoir :
Elaboration et mise en œuvre d’un plan stratégique national de renforcement des capacités et des divers modules de formation y afférents
En attendant l’élaboration de ce document qui se trouve actuellement à la phase de sélection du consultant, la CNRMP a prévu une série d’actions de formation au profit :
- des membres de la Commission et du personnel du Secrétariat Permanent sur le règlement des conflits et des litiges (arbitrage, conciliation et sanction) ;
- des agents de la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) sur le contrôle, le suivi et l’évaluation des marchés publics ;
- des membres des Cellules de Passation des Marchés Publics (CPMP) en procédures de passation des marchés.
Si les deux premières actions n’ont pas encore été mises en œuvre, la formation des membres des CPMP a déjà, quant à elle, été en partie réalisée. Elle devra être poursuivie dans le contexte du nouveau code des marchés publics.
Modernisation des outils de passation des marchés publics
La modernisation des outils vise essentiellement à accroître le niveau de performances global du système.
Cette activité porte principalement sur l’élaboration d’une série d’outils tels que les documents-types, les guides de l’acheteur public et du soumissionnaire, le guide de traitement des recours et le Système Intégré d’Information et de Gestion des Marchés Publics (SIGMaP), tous actuellement à la phase de sélection des cabinets de consultants.
Toujours dans la recherche de la meilleure performance possible, la CNRMP a initié la mise en place d’un système de management de la qualité, avec l’objectif d’une certification ISO 9001/2008. La procédure de sélection du consultant pour cette activité est déjà bouclée.
Initiation d’accords de partenariat avec les écoles et universités nationales, pour l’introduction de la formation de spécialistes en passation des marchés publics
Le partenariat avec les universités et écoles nationales pour l’introduction de la formation de spécialistes en passation des marchés publics, participe du souci majeur de professionnaliser le secteur.
Dans ce cadre, des démarches ont été initiées en direction des écoles, instituts, universités et autres structures dispensant des formations en marchés publics au plan national. Un répertoire en a été constitué.
III-3. Mise en place d’un dispositif répressif
Les agissements des différents acteurs laissent percevoir que les cas de résistance face aux décisions de la CNRMP et d’actes répétés de déviance, ne prospèrent que du fait de l’impunité ayant jusque-là, caractérisé le secteur.
A cet égard, la mise en chantier d’un dispositif répressif est prévue, à travers la série d’actions ci-après :
- Elaboration d’un recueil des infractions et sanctions ;
- Elaboration et publication, une fois par semestre, du journal des pénalités et sanctions ;
- Révision du Code d’éthique et de moralisation des marchés publics ;
- Production périodique d’un recueil des décisions de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics.
L’élaboration d’un recueil des infractions et sanctions connaît déjà un début de réalisation, avec la sélection en cours, d’un consultant.
Pour en garantir l’efficacité, ce dispositif qui vise principalement à renforcer l’intégrité du système, devra s’accompagner d’actions de communications suivies et bien ciblées :
- Séminaire gouvernemental sur la CNRMP ;
- Séance de travail avec la DNMP, les Chefs des Cellules de Passation des Marchés Publics de tous les ministères, Institutions de l’Etat, ainsi que des structures déconcentrées et décentralisées de l’Etat, sur les décisions de la CNRMP ;
- Campagnes de sensibilisation contre la corruption dans les marchés publics ;
- Coopération avec la presse et la société civile en vue de la publication de tous les actes de déviance dans le système et de leurs auteurs.
Cotonou, le 29 juin 2009
