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03-03-2015   
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Décision N°2015-08/ARMP/PR-CR/CRD/SP/DRAJ/SA du 03 mars 2015 déclarant non fondées les irrégularités dénoncées et relatives à la passation des marchés publics de pistes rurales dans le cadre de la mise en oeuvre du Programme d’Appui au Secteur

Décision N°2015-08/ARMP/PR-CR/CRD/SP/DRAJ/SA du 03 mars 2015 déclarant non fondées les irrégularités dénoncées et relatives à la passation des marchés publics de pistes rurales dans le cadre de la mise en oeuvre du Programme d’Appui au Secteur du Transport Rural (PASTRII) au profit des Communes du Bénin

LE CONSEIL DE REGULATION STATUANT EN MATIERE D’AUTO-SAISINE,

Vula loi n°2009-02 du 07 ao├╗t 2009 portant Code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin;

Vuledécret n°2012-305 du 28 ao├╗t 2012portant approbation des dossiers d’appel d’offres types en République du Bénin;

Vule décret n°2012-224 du 13 ao├╗t 2012 portant attributions, organisation et fonctionnement de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP);

Vule décret n°2012-364 du 26 octobre 2012 portant nomination des membres et du Président du Conseil de Régulation de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics;

Vule décret n°2012-225 du 13 ao├╗t 2012 portant nomination du Secrétaire Permanent de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics;

Vul’arrangement bilatéral (COTO118222) du 24 avril 2014 entre le Royaume des Pays-Bas et le Bénin pour la réalisation du « Programme d’Appui au Secteur du Transport Rural 2014-2016 (PASTR II);

Vula lettre anonyme sans date, enregistrée au Secrétariat Administratif de l’ARMP sous le numéro 818 du 19 septembre 2014, par laquelle l’ARMP a été saisie d’une dénonciation anonyme sur les irrégularités dans la passation des marchés de pistes rurales communales;

Vula lettre n°1515/PR-ARMP/CRD/SP/DRAJ/SA du 21 octobre 2014 par laquelle l’ARMP a demandé à la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) du Ministère des Travaux Publics et des Transports (MTPT) des pièces pour l’instruction de la présente auto-saisine ;

Vula lettre n°1154/PRMP/MTPT/CCMP-DGTP/DPR/A-SGM/S-PRMP du 23 octobre 2014, enregistrée au Secrétariat Administratif de l’ARMP sous le numéro 923 du m├¬me jour, par laquelle la PRMP a transmis à l’ARMP certaines pièces demandées ;

Vula lettre n°1661/PR-ARMP/CRD/SP/DRAJ/SA du 11 novembre 2014 par laquelle l’ARMP a demandé au Président du Conseil National du Transport Rural des informations nécessaires à l’instruction de la présente auto-saisine ;

Vula lettre n°150/CNTR/SP/SAC/SA du 17 novembre 2014 enregistrée au Secrétariat Administratif de l’ARMP à la m├¬me date sous le numéro 1027, par laquelle le Président du CNTR a transmis les pièces demandées;

Vula lettre n°1743/PR-ARMP/CRD/SP/DRAJ/SA du 27 novembre 2014 par laquelle l’ARMP a demandé au Président du Conseil National du Transport Rural des informations complémentaires ;

Vula lettre n°166/CNTR /SP/SAC/SA du 03 décembre 2014 enregistrée au Secrétariat Administratif de l’ARMP à la m├¬me date sous le numéro 1127 par laquelle le Président du CNTR a transmis les informations complémentaires demandées;

Ou├» Monsieur Hervé Nicaise AWOLO, Secrétaire Permanent de l’ARMP en son rapport;

Sur proposition des membres de la Commission de Règlement des Différends, à l’exception du ConseillerGualbert Félix Jonas S. A. KOUDOGBO;

Les membres du Conseil de Régulationprésents ou représentés :Messieurs Eugène DOSSOUMOU, Président, Théodule NOUATCHI, Deuxième Vice-Président, Madame Aurélie Antoinette M. BADA DEGUENON, Messieurs Rémy ENIANLOKO, Pierre d’Alcantara ZOCLI, Expédit CAKPO-ASSOGBA, Sylvain Mahougnon AHOUANDJINOU,Tôgbé Cyriaque AGONKPAHOUN,Victor FATINDE et Saliou YOUSSAO ABOUDOU, membres;

Après en avoir délibéré, conformément à la loi:

I-LES FAITS

Parlettre non datée, enregistrée au Secrétariat Administratif de l’ARMP le 19 septembre 2014 sous le numéro 818, l’ARMP a été saisie des irrégularités qui auraient entaché la procédure de passation des marchés de travaux d’aménagement/entretien des pistes rurales dans les communes du Bénin. Ces marchés s’inscrivent dans le cadre de la mise en œuvre duProgramme d’Appui au Secteur des Pistes Rurales (PASTR) sur appui budgétaireduRoyaume des Pays-Bas. Selon le dénonciateur, il a été mis en place une autre structure parallèle par le Ministère des Travaux Publics et des Transports (MTPT) pour passer ces marchés au motif que les communes ne disposent pas de ressources humaines qualifiées à cet effet. En lieux et place des divers organes légaux communaux ou du MTPT, seuls les Présidents des commissions communales de passation et les chefs services techniques des Mairies ont été associés à un groupe composé des responsables locaux et/ou départementaux du MTPT et des membres du cabinet d’appui conseils pour procéder aux travaux. Dans cette commission, poursuit-il, « n’y figurent aucune autorité contractante, aucun membre des cellules communales ou départementales de contrôle des marchés publics, n’est associé au processus, ce qui ne garantit pas la transparence dans la passation desdits marchés». Pour lui, cela constitue une « violation du code des marchés publics organisée à dessein».

Eu égard à tout ce qui précède, il invite l’ARMP « à faire rétablir le droit» dans la mise en œuvre des procédures de ces marchés.

Ayant été saisie de ces informations, l’ARMP a décidé, sur le fondement de l’article 146 alinéa 6 de la loi n°2009-02 du 07 ao├╗t 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin, de s’auto-saisir aux fins de faire corriger les irrégularités dénoncées au cas o├╣ elles s’avèreraient justifiées.

II-SUR LA COMPETENCE DE L’ARMP:

Considérant que le PASTR II résulte d’un arrangement bilatéral(COTO118222) du 24 avril 2014entre le Bénin et le Royaume du Danemark;

Considérant que l’article 5 delaloi n°2009-02 du 07 ao├╗t 2009portant code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin dispose:« Les marchés passés en application d’accords de financement ou de traités internationaux sont soumis aux dispositions de la présente loi, dans la mesure o├╣ elles ne sont pas contraires aux dispositions de ces accords et traités internationaux»;

Qu’en tant qu’organe de régulation des marchés publics consacré par l’article 15 de la m├¬me loi, l’ARMP est donc compétente pour conna├«tre des irrégularités dénoncées à l’occasion de la passation des marchés relatifs au PASTR II.

III-SUR LA REGULARITE DE L’AUTO-SAISINE DE L’ARMP

Considérant les dispositions de l’article 146 alinéa 6 de la loin°2009-02 du 07 ao├╗t 2009 selon lesquelles:« Sur le fondement des informations recueillies dans l’exercice de ses missions ou de toutes informations communiquées par les candidats, soumissionnaires ou des tiers, l’Autorité de Régulation des Marchés Publics peut s’auto-saisir à la demande de son Président ou du tiers de ses membres et statuer dans un délai de sept (07) jours ouvrables sur les irrégularités, fautes ou infractions constatées»;

Considérant que la présente auto-saisine de l’ARMP a été demandée par six (06) Conseillers, soit plus du tiers des membres du Conseil de Régulation ;

Qu’ainsi les conditions requises pour l’auto-saisine de l’ARMP sont remplies.

IV-DISCUSSION

A-MOYENS DU DENONCIATEUR:

Le dénonciateur soutient que:

Plusieurs dispositions ont été prises pour assurer la bonne exécution du PASTR par les Communes à travers « la capacitation de divers acteurs communaux, la formation de petites et moyennes entreprises (PME) ÔǪle recrutement des cabinets conseils d’ingénierie conseils etc.»;

« Sous la houlette de ces cabinets, tous les travaux sont exécutés à travers la Haute Intensité de Main d’┼Æuvre(HIMO) et les fonds sont gérés par le MTPT au motif que les Communes ne disposent pas de ressources humaines qualifiées à cet effet»;

Ainsi, « de l’ouverture des plis jusqu’à la notification d’attribution de ces marchés d’aménagement ou d’entretien périodique de pistes communales, c’est une structure parallèle qui est mise en place par le MTPT pour conduire tout le processus en violation du code des marchés publics en vigueur en République du Bénin»;

« en lieux et place des divers organes légaux communaux, ou du MTPT, seuls les Présidents des commissions communales de passation et les Chefs Services techniques des Mairies sont invités à se joindre à un groupe composé des responsables locaux et/ou départementaux du MTPT et des membres des cabinets d’appui conseils pour procéder aux travaux. Pire, aucune autorité contractante, aucun membre des cellules communales ou départementales de contrôle des marchés publics, n’est associé au processus … ce qui ne garantit pas la transparence dans la passation desdits marchés».

B-MOYENS DE LA PRMP DU MTPT

La PRMP du MTPT soutient que:

elle n’est pas responsable de la passation des marchés pour les travaux liés aux pistes rurales;

c’est plutôt le Conseil National de Transport Rural (CNTR) créé par le décret n°2007-283 du 16 juin 2007 portant création, attributions, organisation et fonctionnement du Conseil National de Transport Rural, dont la Présidence est assurée par le Ministre de l’Agriculture, de l’Elevage et de la P├¬che à travers la Direction de l’Aménagement et de l’Equipement Rural, qui est chargé au niveau national de la gestion de la Stratégie Nationale de Transport Rural (SNTR) avec le Comité Communal de Transport Rural (CCTR);

« la SNTR vise à favoriser (i) l’accessibilité et la mobilité en milieu rural, (ii) améliorer les conditions de vie en milieu rural et lutter contre la pauvreté, (iii) assurer la pérennité des infrastructures de transport rural et (iv) assurer aux communes le transfert effectif des ressources liées au transport rural»;

le CNTR est l’organe fa├«tière et délibérant de la SNTR;

le PASTR dans lequel s’inscrit les marchés objet de la dénonciation constitue un programme d’appui à la mise en œuvre de la SNTR;

les communes sont les ma├«tres d’ouvrages dans le cadre de la mise en œuvre du PASTR;

la procédure de passation des marchés du CNTR se fait tel qu’indiqué dans l’accord de coopération signé par le Bénin avec le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas qui stipule en son article 7: « référence est faite au manuel des procédures de mise en œuvre du programme quinquennal, au document de Programme PASTR etc.».

C-MOYENS DU PRESIDENT DU CNTR

La PRMP du MTPT ayant décliné toute responsabilité dans la mise en œuvre de ces procédures, l’ARMP a d├╗ s’adresser au Président du CNTR. Pour ce dernier, aucune irrégularité n’est notée à ce jour par rapport au respect du manuel de procédures de la SNTR. Il explique que:

« la procédure de passation des marchés tel qu’indiqué dans l’accord de coopération signé avec le Royaume du Danemark (pièce 6) et le Royaume des Pays-Bas stipule en son article 7: « référence est faite au manuel des procédures de mise en œuvre du programme quinquennal, au document de Programme PASTR etc.»;

les communes sont les ma├«tres d’ouvrage des opérations en matière de transport rural et à ce titre, assurent la conduite de l’ensemble du processus d’instruction des projets suivant le manuel de la stratégie: planification des interventions (en entretien courant comme entretien périodique / aménagement), budgétisation, montage des dossiers (avec l’appui de leur Comité Communal de Transport RuralÔÇôCCTR), passation de marchés d’études et de travaux, recrutement des prestataires (BE & PME), gestion des contrats et supervision-contrôle des travaux;

le CNTR est chargé de sélectionner les communes et les dossiers éligibles au cofinancement de l’Etat et/ou des PTF du sous-secteur suivant les critères arr├¬tés, d’approuver les programmes de renforcement des capacités qui lui sont soumis.

Pour le compte de l’année 2014, l’état d’avancement des passations des marchés se présente comme suit:

  • la pré-qualification des candidats a abouti à la sélection de 265 Petites et Moyennes Entreprises (PME) qui ont été formées du 22 juin au 12 juillet 2014 à Ouidah;
  • l’avis de consultation a été publié dans le journal ÔÇÿ’LA NATION N°6055 »du 25 ao├╗t 2014;
  • l’analyse des offres et l’adjudication des marchés au niveau de soixante (60) Communes sur les 62 éligibles audits travaux par leurs Commissions Communales de Passation des Marchés Publics (CCPMP) assistées de la Division Territoriale des Travaux Publics et de la Cellule d’Appui;
  • les rapports d’évaluation ont été re├ºus au niveau du SP/CNTR le 24 octobre 2014;
  • la validation des résultats, synthèse nationale des attributions des lots des travaux a eu lieu le mardi 11 novembre 2014 à Glazoué en présence des représentants des Communes et de celui de l’Ambassade des Pays-Bas, bailleur de fonds du programme.

En outre, pour certaines pièces demandées au Président du CNTR dans le cadre de l’instruction de cette auto-saisine, telles le plan de passation des marchés publics, le dossier d’appel d’offres, la note mettant en place les commissions de passation, il a été suggéré à l’ARMP de se référer aux ma├«tres d’ouvrages que sont les Communes.

D-CONSTATS ISSUS DE L’INSTRUCTION

De l’instruction de ce dossier, il ressort les constats ci-après:

c’est l’arrangement bilatéral (réf COTO118222) qui est applicable au PASTR II 2014-2016;

le manuel de Procédures administratives, techniques et financières indique en sa page 63 que les dispositions applicables aux marchés de travaux et d’aménagement dans le cadre de la mise en œuvre de la SNTR par les communes, sont celles prescrites par le code des marchés publics en vigueur en République du Bénin et les clauses particulières édictées par le présent manuel.

Par ailleurs, dans le document de programme du PASTR II, la Commune est reconnue comme « ma├«tre d’ouvrage. Ace titre, entre autres, elles passent les marchés et suivent l’exécution des travaux. De m├¬me, en ce qui concerne les marchés publics, il est écrit: les évolutions seront introduites au manuel de procédures ÔǪet la nouvelle version servira de référence à la mise en œuvre du PASTR II».

L’avis publié dans ÔÇÿ’LA NATION » n°6055 du lundi 25 ao├╗t 2014 est signé du Président du CNTR.

Une synthèse nationale des résultats d’analyse et d’évaluation des offres relatives au recrutement des PME pour l’entretien périodique /aménagement des ITR, exercice 2014 a été faite à Glazoué en novembre 2014 et sanctionnée par « un procès-verbal d’attribution des lots de travaux aux PME soumissionnaires pour la réalisation des travaux d’entretien périodique/aménagement des ITR Campagne 2014».

Les signataires de ce procès-verbal sont composés de: DPR-SP/CNTR (MTPT), C/SAC/DPR (MTPT), CSTP/DTPT-BA, AssistantÔÇôSGM/DT (SG/MTPT), DDTPT/MC (Directeur), DDTPT-ZC, DDTPT-AL, C/DDTPTDRFM/MTPT, 1erAdjoint au Maire de Kpomassè, C/SET de la Mairie de Lokossa, C/ST des Mairies de Sakété, Covè, Zagnando, Allada, Gogounou, Zogbodomey, Ouèssè, Glazoué, Sô-Ava et Toffo, DST des Mairies de Djougou et Dogbo (Aguégué, Matéri (SPDL), 2èmeAdjoints aux Maires de Bohicon et de Boukoumbé, Maires de Copargo, Toukountouna, d’Adjara et de Zakpota, CC/Mairie de Natitingou, DA/Mairie d’Ifangni, AP, photo journaliste et cadreur de la Cellule Com./MTPT, DPP/MTPT, régisseur PASTR, chef Antenne relai A-D (), Chef projet K x K IC, ADTR-EMAC.

V-OBJET DE L’AUTO-SAISINE

La présente auto-saisine porte sur la régularité de la conduite par la structure dite parallèle mise en place pour la validation des rapports d’attribution provisoire de ces marchés.

SUR LA REGULARITE DE LA CONDUITE PAR LA STRUCTURE DITE PARALLELE MISE EN PLACE POUR LA VALIDATION DES RAPPORTS D’ATTRIBUTION PROVISOIRE DE CES MARCHES:

Considérant que par l’arrangement bilatéral n°COTO118222 du 24 avril 2014, le Bénin a signé avec le Royaume des Pays Bas, un accord pour la réalisation du « Programme d’Appui au Sous-Secteur de Transport Rural 2014-2016 dénomméPASTR II»;

Considérant qu’aux termes dudit Arrangement Bilatéral, le « PASTR II sera mis en œuvre à partir du 1eravril 2014 et devra s’achever, au plus tard, le 31 mars 2017»;

Considérant que le préambule dudit Arrangement Bilatéral rappelle que le Programme a été validé par le Conseil National de Transport Rural (CNTR) lors de sa séance extraordinaire du 18 février 2014et qu’il est conforme à la Stratégie Nationale de Transport Rural (Annexe 2), et avec le Manuel de Procédures de ladite Stratégie Nationale (Annexe 3) ;

Qu’il dispose « que le Programme fait suite au Programme d’Appui au Sous-secteur de Transport Rural (2012-2013), dont il poursuit les objectifs, les mécanismes d’intervention et les procédures, en vue d’une pérennisation de l’entretien des Infrastructures de Transport Rural (ITR) au terme du Programme quinquennal de la Stratégie Nationale de Transport Rural fin 2016»;

Qu’il souligne en outre que la structure d’exécution comprend tous les organes de la Stratégie Nationale de Transport Rural, et en particulier le Secrétariat Permanent du Conseil National de Transport Rural (SP/CNTR) pour l’exécution du Programme, le Fonds Routier du Bénin pour le financement du Programme et les Communes du Bénin (à l’exception de la Commune de Cotonou) pour la mise en œuvre des interventions d’entretien et d’aménagement sur les infrastructures de Transport Rural (ITR);

Considérant que dans la lettre de dénonciation de la procédure querellée, il est allégué que « de l’ouverture des plis jusqu’à la notification d’attribution de ces marchés d’aménagement ou d’entretien périodique de pistes communales, c’est une structure parallèle qui est mise en place par le Ministère des Travaux Publics pour conduire tout le processus en violation du code des marchés publics en vigueur en République du Bénin»;

Qu’« en lieu et place des divers organes légaux communaux ou du MTPT, seuls les présidents des commissions communales de passation et les Chefs Services Techniques des Mairies sont invités à se joindre à un groupe composé des responsables locaux et/ou départementaux du MTPT et des membres du cabinet d’appui conseils pour procéder aux travaux»;

Que le dénonciateur fustige le fait qu’« aucune autorité contractante, aucun membre des cellules communales ou départementales de contrôle des marchés publics, n’est associé au processus»;

Qu’il conclut à cet effet « qu’il y a violation du code des marchés publics organisée à dessein»;

Considérant que le Résumé Exécutif du Document de Programme de mars 2014, rappelle que le PASTR II s’inscrit dans la continuité du PASTR I exécuté sur la période 2012-2013;

Qu’il met l’accent sur « la nécessité de réviser le Manuel de Procédures de la SNTR pour lever les difficultés liées à son application lors du PASTR I et adapter ses dispositions au code des marchés publics»;

Considérant in fine, que le Résumé Exécutif dudit Document de Programme mentionne que « l’année 2014 sera une année de transition qui sera marquée par ÔǪ le renouvellement des engagements avec les Cellules d’appui, la reconduction des conseillers techniques.. »;

Que pour que « cette transition se fasse sans interrompre les travaux sur le terrain et dans la perspective d’une consolidation des acquis, le document de formulation insiste sur un certain nombre d’actions à entreprendre dans les meilleurs délais, y inclus la conclusion d’une convention avec les PTF et le réengagement de l’assistance technique actuellement en place»;

Considérant que c’est sur cette base que l’Arrangement Bilatéral a été signé en avril 2014 entre la partie néerlandaise et le Bénin;

Que dans son préambule, ledit Arrangement Bilatéral précise que « le Programme ÔǪ.« est conformeÔǪ au Manuel de Procédures de la Stratégie Nationale de Transport Rural en son Annexe 3»;

Que l’Annexe 3 de l’Arrangement Bilatéral qui fait partie intégrante dudit Arrangement est libellé ainsi qu’il suit: « Manuel de Procédures de la Stratégie Nationale de Transport Rural (2011)»;

Qu’il est donc indéniable que nonobstant les améliorations à apporter audit Manuel de Procédures du PASTR II, la conduite des procédures de passation des marchés du PASTR conformément à ce Manuel est régulière;

Qu’en vertu de la hiérarchie des normes et des dispositions rappelées ci-dessus, on ne saurait alléguer une quelconque violation du code des marchés publics en vigueur;

Qu’il s’ensuit donc que les allégations contenues dans la lettre de dénonciation ne sont pas fondées;

PAR CES MOTIFS ET SANS QU’IL SOIT NECESSAIRE DE STATUER SUR LES AUTRES MOYENS,

DECIDE

Article 1er: Les allégations contenues dans la lettre de dénonciation ne sont pas fondées.

Article 2: La présente décision sera notifiée:

au Président du CNTR;

au Secrétaire Permanent du CNTR;

à la Personne Responsable des Marchés Publics et au Chef de la Cellule de Contrôle des Marchés Publics du Ministère des Travaux Publics et des Transports;

au Ministre des Travaux Publics et des Transports;

au Ministre de l’Agriculture, de l’Elevage et de la P├¬che;

au Ministre de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire;

à l’Ambassadeur du Royaume des Pays-Bas;

au Directeur National de Contrôle des Marchés Publics.

Article 3:La présente décision sera publiée dans le Journal des Marchés Publics et sur le Site web de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics.

Le Président du Conseil de Régulation

Eugène DOSSOUMOU

Le Président de la Commission de Règlement des Différends

Issiaka MOUSTAFA

Le Secrétaire Permanent de l’Autorité de

Régulation des Marchés Publics,

Hervé Nicaise AWOLO

(Rapporteur)