Décision N°2016-18/ARMP/PR-CR/CRD/SP/DRAJ/SA du 10 mai 2016déclarant non fondées les dénonciations de l’entreprise CIVERT dans le cadre de la conduite de la procédure de passation du marché, objetde l’appel d’offres ouvert national N°002/ LACMO-AGIR/ DG/DT du 1ERavril 2015 pour la réalisation des infrastructures communautaires au profit du Projet d’Appui aux Filières Lait et Viande (PAFILAV)
LE CONSEIL DE REGULATION STATUANT EN MATIERE D’AUTO-SAISINE
Vula loi n°2009-02 du 07 ao├╗t 2009 portant Code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin;
Vule décret n°2012-224 du 13 ao├╗t 2012 portant attributions, organisation et fonctionnement de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) ;
Vule décret n°2014-033 du 29 janvier 2014 portant nomination de Monsieur Eugène DOSSOUMOU en qualité de Président de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics;
Vule décret n°2012-364 du 26 octobre 2012 portant nomination des membres du Conseil de Régulation del’Autorité de Régulation des Marchés Publics;
Vule décret n°2015-478 du 07 septembre 2015 portant renouvellement du mandat du Secrétaire Permanent de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics;
Vula lettre sans numéro en date du 1erjuin 2015, enregistrée au Secrétariat Administratif de l’ARMP le 02 juin 2015 sous le numéro 482 par laquelle l’Entreprise« CIVERT», représentée par son Directeur Général, Monsieur Bernard COCOSSOU, dénonce les irrégularités ayant entaché la procédure de passation de marché;
Vula lettren°684/PR/ARMP/CRD/SP/DRAJ/SR du 09 juin 2015par laquelle le Président de l’ARMPa demandé des informations relatives au marché querellé;
Vula lettren°226150032/LACMOAGIR/DG/DT du 22 juin 2015, enregistrée au Secrétariat Administratif de l’ARMP sous le numéro 541par laquelle le Directeur Général de « LA CMO-AGIR GIE» a transmis un ensemble de pièces;
Vu les procès-verbaux d’auditions des entreprises et sociétés attributaires:Etraco Sarl, Entreprise CYA-F, Entreprise Pierre Angulaire, Entreprise SOBEC BTP, Entreprise FA.GI.LU, Entreprise PHARIC GROUPE, Entreprise EKF Sarl, Entreprise GROUPE G.C.S International, Entreprise VOCO Sarl, Entreprise MICRO Etoile, Entreprise ZENITH SERVICE, Entreprise SAUT Sarl;
Ensemble des pièces du dossier;
Les membres du Conseil de Régulation des Marchés Publics présents ou représentés : Messieurs Eugène DOSSOUMOU, Président; Issiaka MOUSTAFA, Premier Vice-Président; Théodule NOUATCHI, Deuxième Vice-Président; Madame Aurélie Antoinette M. BADA DEGUENON, Messieurs Rémy ENIANLOKO, Pierre d’Alcantara ZOCLI, Expédit CAKPO-ASSOGBA, Gualbert Félix Jonas S. A. KOUDOGBO, Sylvain Mahougnon AHOUANDJINOU, Tôgbé Cyriaque AGONKPAHOUN, Victor FATINDE et Saliou YOUSSAO ABOUDOU, membres;
Ou├» Monsieur Hervé Nicaise AWOLO, Secrétaire Permanent de l’ARMP, en son rapport;
Après en avoir délibéré conformément à la loi,
I-LES FAITS
Par lettre sans numéro en date du 1erjuin 2015, enregistrée au Secrétariat Administratif de l’ARMP le 02 juin 2015 sous le numéro 482, l’Entreprise« CIVERT», représentée par son Directeur Général, Monsieur Bernard COCOSSOU, fait état des« indices de corruptionet d’irrégularités»ayant entaché la régularité de la procédure de l’appel d’offres n°002/LACMOAGIR/DG/DT du 1eravril 2015 pour la mise en œuvre d’infrastructures communautaires au profit du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la P├¬che et pour le compte duProjet d’Appui aux Filières Lait et Viande (PAFILAV).
Lesirrégularités et les dysfonctionnements dénoncés se résument comme suit :
–« le dossier d’appel d’offres mis en vente ne comporte pas le sceau de « BON A LANCER» de la DNCMP;
–l’ouverture des plis est intervenue à Parakou le 05 mai 2015 au siège de l’AMOD CMO-AGIR. Mais les travaux de dépouillement se sont déroulés à l’annexe de ladite AMOD à Abomey-Calavi, donc après convoyage des offres des entreprises;
–à l’exception du représentant du PAFILAV qui a pris part aux travaux en tant qu’observateur, aucun représentant des structures de passation de marchés publics (PRMP et CCMP) du ma├«tre d’ouvrage (MAEP) n’a été invité aux travaux. De m├¬me, aucun des deux bureaux d’études et contrôle recrutés dans le cadre de ces travaux n’a également pris part aux travaux;
–les travaux de dépouillement ont démarré le 07 mai 2015 et les rapports d’analyse ne sont pas transmis au ma├«tre d’ouvrage jusqu’à ce jour, soit plus de 24 jours après le démarrage de ces travaux;
–les autorités de l’AMOD CMO-AGIR (DG et DAF) exigent une caution de cinq millions de francs CFA aux entreprises désireuses d’├¬tre adjudicataires d’un des 13 lots que comporte le dossier d’appel d’offres. De plus, il est demandé à ces m├¬mes entreprises une somme de 500.000 FCFA avant que le montant du devis témoin ne leur soit communiqué».
II-LES MOYENS DES PARTIES
A-MOYENS DU DIRECTEUR DE L’ENTREPRISE « CIVERT»
L’entreprise « CIVERT» fait observer que l’AMOD CMO-AGIR, en complicité avec le PAFILAV, a délibérément violé « les articles 1 et 2 relatifs à l’objet et au champ d’application du Code des Marchés Publics». Elle soutient également que les dispositions de l’article 78 du m├¬me code en ce qui concerne le délai d’évaluation des offres ont été violées.
Au cours de son audition, le 16 juillet 2015, le Directeur de l’Entreprise « CIVERT» a confirmé l’existence de cas de corruption dans la procédure du marché querellé sans toutefois apporter des preuves.
A travers son témoignage, il ressort que le Directeur des Affaires Financières et le Directeur Général dela CMO-AGIRsont ses amis personnels. Il soutient avoir été sommé par eux devant témoins à donner d’abord une somme de cinq cent mille et ensuite une caution de trois cent mille avant d’espérer gagner un ou deux lots du marché.
Il affirme, par ailleurs, que les pièces exigées par le Dossier d’Appel d’offres sont « nombreuses et compliquées» et qu’il doute que les entreprises retenues soient en mesure de les produire dans leurs offres. C’est ce qui le conforte dans sa position à soutenir la corruption dans la procédure de passation dudit marché.
Par conséquent, il demande à l’ARMP de mener des investigations pour vérifier l’authenticité des pièces exigées dans le Dossier d’Appel d’Offres.
B-MOYENS DU DIRECTEUR GENERAL DE LA MAITRISE D’OUVRAGE DELEGUEE, « LA CMO-AGIR GIE»
Le Directeur Général de« LA CMO-AGIR GIE», dans son mémoire, a apporté un éclaircissement à chaque accusation de l’entreprise« CIVERT», dont la teneur est la suivante:
Il explique qu’au regard des dispositions de l’article 20 du marché n°199/ MEF/ MAEP/ DNCMP/ SP du 12 juin 2013, le ma├«tre d’Ouvrage exerce son contrôle sur la passation des marchés depuis le lancement des appels d’offres jusqu’à l’attribution desdits marchés et leur approbation. Donc le Ma├«tre d’Ouvrage Délégué sera tenu de préparer et de transmettre au Ma├«tre d’Ouvrage les dossiers nécessaires à l’exercice de ce contrôle. Pour ce contrôle, le Ma├«tre d’Ouvrage devra notifier ses observations au Ma├«tre d’Ouvrage Délégué ou faire ses observations dans un délai de quinze (15) jours suivant la réception des dossiers. Le défaut de ces observations dans ce délai, après relance vaudra accord.
Il expose ensuite que bien que le DAO ait été approuvé par la Banque Africaine de Développement, le 12 mars 2015, en respectant le délai de 15 jours, ce m├¬me dossier a été transmis par la Cellule de Contrôle des Marchés Publics (CCMP) du MAEP à la DNCMP, le 18 mars 2015 (cf. BE N°079/MAEP/DC/CCMP/Se). Il fait observer que l’article 29 du Décret n°2010-495 du 26 novembre 2010 portant attributions, organisation, fonctionnement de la DNCMP dispose que « les délais dans lesquels la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics (DNCMP) statue dans le cadre de l’examen des dossiers qui lui sont soumis, des avis ou des autorisations qui lui sont demandés ne sauraient ├¬tre supérieurs à sept (7) jours ouvrables à compter de la saisine».
Au regard de cette disposition, leDirecteur Général de la CMO-AGIR GIE fait constater que le silence de cette structure de contrôle a priori après 14 jours « sonnait comme un accord tacite».Malgré cette possibilité, il affirme avoir fait des diligences en vain vers la DNCMP pour tenter d’accélérer l’obtention de sa mention: « BON A LANCER».Or selon lui, avec cette lourdeur administrative, la République du Bénin risque de perdre une aide importante au développement tout simplement parce que la Banque Africaine de Développement mena├ºait de clôturer le financement si les fonds n’étaient pas rapidement engagés. Ainsi qu’avec l’accord du représentant du Ma├«tre d’Ouvrage, le dossier a été mis en compétition le 1eravril 2015.
LeDirecteur Général de la CMO-AGIR GIE affirme ici quel’ouverture des plis à Parakou (siège de l’Agence) et le dépouillement des offres à Abomey dans ses bureaux annexes sont conformes aux dispositions des articles 75, 76 et 78 de la loi n°2009-02 du 7 ao├╗t 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin relatifs au dépôt, à l’ouverture et l’évaluation des offres.
LeDirecteur Général de la CMO-AGIR GIE soutient que l’article 20 de la Convention de Ma├«trise d’Ouvrage encadre les relations entre le Ma├«tre d’ouvrage délégué et son mandataire; que l’interlocuteur du Ma├«tre d’ouvrage délégué est la Coordination du Projet à qui toutes les notifications et informations concernant le processus d’appel d’offres ont été transmises dans les délais prescrits. Que néanmoins, c’est de commun accord avec le CCMP du MAEP que la date d’ouverture du 05 mai 2015 à 10 h 30 mn a été fixée. Qu’ainsi, la lettre n°030415015/ LA CMOAGIR/ DG/SD du 03 avril 2015 avait invité le Ma├«tre d’ouvrage.
Selon le DirecteurGénéral de la CMO-AGIR GIE, les manuels de procédure de la CMO-AGIR ne prévoient pas la participation des bureaux d’études au dépouillement des appels d’offres.
Pour le Directeur Général de la CMO-AGIR GIE, les rapports d’analyse sont transmis à la coordination du PAFILAV chaque fois à la fin du processus d’analyse des offres, comme c’est le cas pour le présent appel d’offres. Lors del’audition du16 juillet 2015 à la salle de Conférence de l’ARMP, ila été représenté par son Directeur des Affaires Financières. Tout en reprenant les déclarations de son Directeur Général précédemment faites, il apporte des éclaircissements nouveaux ci-après:
–la CMO-AGIR dispose d’un manuel de procédure technique qui sera mis à la disposition de l’ARMP. Ce manuel n’est pas au-dessus de la loi n°2009-02 du 7 ao├╗t 2009 et demeure conforme avec celui adopté par toutes les Agences de Ma├«trise d’Ouvrage délégué en Afrique;
–la CMO-AGIR dispose d’une Commission des marchés et d’une sous-commission d’analyse qui se constituent de manière ad ‘hoc;
–les différentes étapes de la procédure de passation du marché sont: élaboration des DAO par les bureaux d’études commis par la CMO AGIR, demande d’avis de la DNCMP et du PTF, lancement de l’Appel d’Offres, ouverture et analyse des offres, Avis de la DNCMP sur les rapports et procès-verbaux de dépouillement des offres;
–la passation des marchés, depuis le lancement des Appels d’Offres jusqu’à l’attribution desdits marchés et leur approbation reste soumise au contrôle du Ma├«tre d’Ouvrage qui est le MAEP. Ses représentants assistent en qualité d’observateurs aux séances d’ouverture des plis, de dépouillement, d’évaluation et de jugement des offres. Le travail a été fait en collaboration avec le Chef Cellule de Contrôle des marchés publics du MAEP. C’est lui qui as transmis le DAO à la DNCMP pour le « BON A LANCER»;
–le présent marché est passé dans la transparence, conformément aux dispositions du code des marchés publics et en présence du coordonnateur du Projet PAFILAV. La CCMP n’était de la partie parce que la PRMP du MAEP déclarait que la CCMP n’était pas habilitée et que seule la CPMP est compétente pour participer à l’ouverture des plis. Mais la DNCMP par voie orale affirme que la PRMP et la CCMP du MAEP ne sont pas habilitées à participer aux travaux de dépouillement parce que la CMO-AGIR est une autorité contractante et que par conséquent la CMO-AGIR doit désormais traiter directement avec la DNCMP. Aux dires du Directeur des Affaires Financières, la déclaration de la DNCMP a occasionné une confusion au MAEP;
–le Directeur de l’Entreprise « CIVERT» est mon ami personnel. Il a envie de suivre son dossier. Je lui ai dit que je ne fais pas partie de la sous-commission d’analyse. Je lui ai d’ailleurs rappelé qu’elle avait gagné un marché qui devrait ├¬tre exécuté en 05 mois mais qui a été finalement exécuté en 25 mois. Je lui ai ainsi signifié que la BAD ne pourrait pas lui accorder sa crédibilité;
–l’ouverturedes plis a été faite à Parakou, siège de la CMO-AGIR et le dépouillement à Abomey-Calavi, l’antenne de l’institution, ceci pour ├¬tre plus proche du ma├«tre d’ouvrage et rester sous son contrôle. Cette situation a une motivation économique du fait que la plupart des membres de la sous-commission d’analyse sont basés à Cotonou et à Abomey-Calavi;
–la CMO-AGIR a respecté le délai de 15 jours pour le dépouillement. C’est la rédaction des rapports qui a pris du temps.
C-MOYENS DES ATTRIBUTAIRES PROVISOIRES DU MARCHE
Les treize (13) attributaires provisoires ont été invités à l’audition les 15 et 16 octobre 2015 à la salle de conférence de l’ARMP.
–Douze (12) attributaires ont été auditionnés par les membres de la Commission de Discipline de l’ARMP et sont tous unanimes sur la régularité de la procédure de passation du marché, objet de l’appel national ouvert N°002/LACMOAGIR/DG/DT du 01 avril 2015. Ils sont également d’accord sur l’absence de corruption dans cette procédure. Il s’agit des attributaires ci-après:
–EtracoSarl,
–Entreprise CYA-F;
–Entreprise Pierre Angulaire;
–Entreprise SOBEC BTP;
–Entreprise FA.GI.LU;
–Entreprise PHARIC GROUPE;
–Entreprise EKF Sarl;
–Entreprise GROUPE G.C.S International;
–Entreprise VOCO Sarl;
–Entreprise MICRO Etoile;
–Entreprise ZENITH SERVICE;
–Entreprise SAUT Sarl;
L’Entreprise « GBEMISHOLA» n’a pas répondu à la lettre d’invitation n°1173/PR-ARMP/SP/DRAJ/SR/SA du 09 octobre 2015. Elle n’a pas donc été auditionnée.
III-CONSTATS ISSUS DE L’INSTRUCTION
1-Au niveau du dossier adressé à l’ARMP
Nonvalidation du DAO par la DNCMP,mais par la BAD.
2-Au niveau de la procédure de passation de marché:
–la sous-commission d’analyse a été composée conformément au manuel de procédures techniques de l’Agence;
–la commission des marchés a été également composée suivant le manuel de procédures;
–le rapport d’analyse comparative des propositions et du procès-verbal d’attribution provisoire du marché approuvé par la commission de passation des marchés publics n’est pas validé par la CCMP(violation des dispositions de l’article 30 tiret 5 du décret n°2010-496 du 26 novembre 2010).
–Absence d’avis de non objection de la DNCMP sur le rapport d’analyse comparative des offres et le procès-verbal d’attribution provisoire du marché, élaboré par la commission de passation du marché publics(violation de l’article 2 alinéa 2 tiret 3 du décret 2010-495 du 26 novembre2010.
3-La DNCMP n’a pas joué son rôle de contrôle de la procédure:ce qui a été à la base des irrégularités constatées.
4-Disqualification du soumissionnaire CIVERT
Il est disqualifié sur les lots de sa soumission pour les raisons ci-après: insuffisance en expériences spécifiques du premier, deuxième et quatrième conducteur des travaux. Leurs travaux similaires exécutés font respectivement 4 ans 6 mois, 4 ans 3 mois et 3 ans 8 mois au lieu de 8 ans comme indiqué dans la Section III en son article 2.5 du DAO. Un des quatre Topographes proposés n’a que 1 an 4 mois en travaux similaires au lieu de 3 ans comme indiqué dans la m├¬me Section III citée ci-dessus.
5-Le vice de compétence soulevé par la DNCMP
Par Procès-verbal n°04-47/DGRA/DNMP/2015, la DNCMP n’a pas émis un avis en raison d’un vice de compétence. En effet, elle écrit que le Chef de la Cellule de Contrôle des marchés publics dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure de passation de marchés publics n’est pas habilité à saisir la DNCMP. Pour soutenir sa position, elle évoque les dispositions de l’article 8 du CMPDSP.
IV-DISCUSSION
A-SUR LA COMPETENCE DE L’ARMP ET LA REGULARITE DE L’AUTO-SAISINE
Considérant les dispositions de l’article 146 alinéa 6 de la loi n°2009-02 du 7 ao├╗t 2009 selon lesquelles: « sur le fondement des informations recueillies dans l’exercice de ses missions ou de toutes informations communiquées par les candidats, soumissionnaires ou des tiers, l’Autorité de Régulation des Marché Publics peut s’auto-saisir à la demande de son Président ou du tiers de ses membres et statuer dans un délai de sept (07) jours ouvrables sur les irrégularités, fautes ou infractions constatées»;
Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 2, alinéa 3 point « s» du décret n°2012-224 du 13 ao├╗t 2012, l’ARMP est chargée, entre autres, de « recevoir et statuer sur les recours exercés par les candidats et soumissionnaires, ou m├¬me s’auto-saisir des violations de la règlementation des marchés publics et des délégations de service public»;
Qu’en tant qu’organe de régulation des marchés publics consacré par l’article 15 de la m├¬me loi, l’ARMP est donc compétente pour conna├«tre des irrégularités dénoncées à l’occasion de la passation du marché querellé;
Considérant que la présente auto-saisine de l’ARMP a été demandée par les douze (12) membres du Conseil de Régulation, en sa session du 04 juin 2015;
Qu’il s’ensuit que les conditions requises pour l’auto-saisine de l’ARMP sont remplies et que la présente auto-saisine est régulière.
B-L’OBJET DE L’AUTO-SAISINE
Au regard des moyens des parties, de leurs déclarations à l’audition du 16 juillet 2015 et aux constats de l’instruction, l’auto-saisine porte sur:
1-la régularité de la conduite de la procédure de passation du marché par le Directeur Général de la CMO-AGIR GIE;
2-les actes de corruption dénoncés.
SUR LA REGULARITE DE LA CONDUITE DE LA PROCEDURE DE PASSATION DU MARCHE PAR LE DIRECTEUR GENERAL DE LA CMO-AGIR GIE
Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 5 de la loi n°2009-02 du 07 ao├╗t 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin« les marchés passés en application d’accords de financement ou de traités internationaux sont soumis aux dispositions de la présente loi, dans la mesure o├╣ elles ne sont pas contraires aux dispositions de ces accords et traités internationaux»;
Considérant que le marché querellé a été conduit suivant le manuel de procédures du projet conformément aux stipulations de l’accord de pr├¬t signé entre le Bénin et la BAD;
Que les procédures mises en œuvre dans le cadre de l’exécution du projet et contenues dans le manuel de procédures prévalent sur celles nationales;
Qu’il s’ensuit que les allégations du dénonciateur en la matière tendant à démontrer des irrégularités dans la conduite du processus de passation de ce marché ne sont pas fondées.
SUR LES ACTES PRESUMES DE CORRUPTION DENONCES
Considérant les dispositions de l’alinéa 1erde l’article 154 deloi n°2009-02 du 7 ao├╗t 2009 ci-dessus viséeselon lesquelles:« Sans préjudice des sanctions pénales auxquelles ils s’exposent, les représentants et membres des autorités contractantes, les autorités chargées du contrôle et de régulation des marchés publics et de l’administration, ainsi que tout agent de l’administration intervenant, à quelque titre que ce soit, dans la cha├«ne de passation des marchés publics et des délégations de service public, convaincus d’atteinte à la règlementation des marchés publics, de corruption, de toute infraction connexe et de toute autre infraction sanctionnée par la présente loi, encourent la suspension ou la radiation de la structure à laquelle ils appartiennent et/ou de la fonction publique, par décision motivée de leur autorité hiérarchique»;
Que l’alinéa 2 du m├¬me article dispose que« cette dernière doit ├¬tre saisie par l’Autorité de régulation des marchés publics»;
Que le dernier alinéa du m├¬me article souligne que« l’Autorité de régulation des marchés publics doit également saisir toute juridiction financière ou judiciaire compétente des violations de la règlementation visées au présent article»
Considérant que le dénonciateur allègue d’actes présumés de corruption dont le jugement ne relève pas de la compétence de l’ARMP, mais des juridictions compétentes en la matière;
Qu’il y a lieu que l’ARMP saisisse le Procureur de la République près le Tribunal de Première Instance d’Abomey-Calavi aux fins de mener des investigations plus approfondies sur le dossier dumarché, objet del’appel d’offres n°002/LA CMO-AGIR/DG/DT du 1eravril 2015 pour la mise en œuvre d’infrastructures communautaires au profit du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la P├¬che et pour le compte duProjet d’Appui aux Filières Lait et Viande (PAFILAV).;
PAR CES MOTIFS ET SANS QU’IL NE SOIT NECESSAIRE DE STATUER SUR LES AUTRES MOYENS :
DECIDE
Article 1er:L’Autorité de Régulation des Marchés Publicsdéclare régulièrela conduite, par le Directeur Général de la CMO-AGIR GIE, de la procédure de passation du marché, objet del’appel d’offres n°002/LA CMO-AGIR/DG/DT du 1eravril 2015 pour la mise en œuvre d’infrastructures communautaires au profit du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la P├¬che et pour le compte duProjet d’Appui aux Filières Lait et Viande (PAFILAV).
Article 2:L’ARMP transmetle dossier dumarché,objet del’appel d’offres n°002/LA CMO-AGIR/DG/DT du 1eravril 2015 pour la mise en œuvre d’infrastructures communautaires au profit du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la P├¬che et pour le compte duProjet d’Appui aux Filières Lait et Viande (PAFILAV) au Procureur de la République près le Tribunal de Première Instance d’Abomey-Calavi.
Article 3:La présente décision sera notifiée
–au Directeur de l’Entreprise « CIVERT»;
–au Directeur Général de la CMO-AGIR GIE,
–au Ministre de l’Agriculture, de l’Elevage et de la P├¬che;
–au Directeur Nationale du Contrôle des Marchés Publics;
–à toutes les autorités contractantes.
Article 4: La présente décision sera publiée dans le Bulletin d’information et sur le site web de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics, dans le Journal des Marchés Publics et dans le quotidien ÔÇÿ’La Nation”.
Le Président du Conseil de Régulation,
Eugène DOSSOUMOU
Le Président de la Commission de Règlement des Différends,
Issiaka MOUSTAFA
Le Secrétaire Permanent de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics,
Hervé Nicaise AWOLO
Rapporteur du Conseil de Régulation